当前，申诉难和非正当申诉现象在我国的司法实践中同时存在。申诉难，致使当事人合法的、正当的权益不能通过司法手段得到保护，进而出现各种上访、信访事件，社会难以实现和谐；与此同时，滥申诉、无理申诉和重复申诉等非正当申诉现象又容易造成法院裁判的权威性得不到社会的普遍尊重，法律定纷止争的价值功能受到质疑。非正当申诉是民众法治意识淡薄的表现，这不仅仅是对司法裁判权威性的否定，更是对法律权威的破坏与践踏。探求根源，申诉制度不完善是一个重要的原因。随着修订后的民事诉讼法的实施，这两种现象在民事申诉中能够得到一定程度的缓解。但是，对于整个申诉制度来说，要从根本上解决好这两大问题，使申诉程序化、制度化和系统化，笔者认为，必须要制定一部统一的国家申诉法。本文试就申诉法的相关问题进行浅显探析，以求抛砖引玉之功效。
一、我国申诉制度存在的问题
    2007年1月1日实施的《民事诉讼法》对原有的民事申诉作了重大的修改，一定程度上解决了当事人申诉难和滥申诉、无理申诉和重复申诉等非正当申诉的问题。《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》以及最高人民法院、最高人民检察院调整申诉关系的法律规定、司法解释也都对申诉问题做了相关规定。但总的来说，我国法律关于申诉的规定粗疏、缺乏可操作性，申诉制度在申诉主体、申诉理由、申诉管辖权、申诉时效、申诉审查程序等方面存在以下问题：
    （一）申诉主体规定不尽合理
    《民事诉讼法》和《行政诉讼法》将申诉主体规定为当事人及其法定代理人。《刑事诉讼法》将申诉主体限制在与原裁判相关的人，即当事人及其法定代理人、近亲属。客观地说，三大诉讼法关于申诉主体范围的规定是恰当的，它有利于司法机关及时处理申诉案件，保护申诉权人的合法利益。在民事申诉和行政申诉中，申诉主体不包括近亲属，即申诉人不存在主次问题。而刑事申诉主体却包括近亲属，可见刑事诉讼法关于申诉主体的规定有一个重大的不足，即申诉主体之间没有主次与先后之分。其结果可能是当事人及其法定代理人、近亲属等人同时申诉。对于刑事判决，申请再审是当事人首要的权利，因为他是生效裁判的直接利害关系人，只有在当事人没有能力提起时，其法定代理人、近亲属才有权提起再审的申请。这也是国外刑事诉讼法关于再审申请规定的共同特点。这样规定的意义在于尊重当事人的个人意愿，同时兼顾法定代理人及近亲属的利益；既有利于保护申诉权，又有利于保障再审申请提起的严肃性。 相比之下，我国申诉制度中的关于申诉主体的规定还有待完善。
    （二）申诉理由随意性大
    “申诉难”主要难在应当再审的案件未能再审，应当及时再审的案件长期未能再审。 修订后的《民事诉讼法》对申诉理由作了重大修改，将原来的5种情形具体化，增强可操作性，减少随意性，既有利于切实保障当事人的申诉权，又限制了无理申诉等非正当申诉。这不能不说是一个重大进步。但是相对来说，行政申诉和刑事申诉制度中关于申诉理由的规定就显得单薄了。行政申诉和刑事申诉制度中仅规定了几种影响法院重新审判的申诉情形，但并没有明确申诉理由，即申诉可以不附理由。因此，不管有无正当理由，或者理由充分不充分，只要不服法院的判决和裁定，申诉权人都可以提出申诉，要求重新审判。这就给无理申诉的人开了方便之门。申诉作为一种诉，必须有理由，即必须符合条件才能提出。 申诉没有理由限制也是造成非正当申诉、申诉质量不高的重要原因之一。
   （三）申诉管辖不尽合理
    修订后的民事诉讼法关于申诉管辖权的规定有了很大进步，即将民事申诉的申诉管辖权赋予了作出生效裁判的上一级法院。而行政申诉和刑事申诉的管辖权仍是原审人民法院或上一级人民法院，这种规定存在以下问题： 1. 随着国家赔偿制度和错案追究制度的实施，原审法院和原审法官与再审之间存在着越来越多的职业上的利害关系，因此，由原审法院负责接受和审查当事人的申诉，会使申诉久拖不决，真正的错案长期得不到及时的纠正和改判。 2.由原审法院负责受理和审判再审案件，使得再审案件无法受到较高审级法院的监督，违背了建立审判监督程序的初衷。在全国每一所法院内部都设立审判监督庭，并由其负责和审判再审案件，这至少从形式上显示出立法者对裁判既判力和确定力的轻视，使得再审的启动权过于分散地存在于各级法院之中，从而为再审程序的随意启动提供了制度条件。
   （四）申诉期间不够明确
    这里所说的期间，既包括申诉者提出申诉的期限即申诉时效，也包括受理机关复查和处理的期限。
修订后的《民事诉讼法》关于申诉时效规定了两种情况，即一般情况下的申诉时效和特殊情况下的申诉时效。一般情况下当事人的申诉时效是两年（自判决、裁定发生效力之日起算）；特殊情况下三个月（自知道或应当知道之日起算）。我国刑事诉讼法没有规定当事人进行申诉的时效，但《若干意见》对刑事申诉的时效作了明确的规定，即一般情况下的申诉时效为两年（从刑罚执行完毕起算），特殊情况下无申诉时效限制，申诉人可以随时提出申诉。可以说，我国民事、刑事申诉制度中关于申诉时效的制度设计是必要的，而行政申诉没有时效的限制是一个重大缺陷，刑事申诉时效特殊规定实际上是不利于实践的操作。
    另外，我国关于申诉的审查制度也不完善。修订后的《民事诉讼法》明确了申诉案件的审查期限为3个月，这在我国申诉制度上又是一个突破。但我国的刑事申诉和民事申诉对申诉的审查期限没做规定。申诉人可以对任何时与日的判决、裁定提出申诉，不仅浪费了有限的司法资源，也使社会关系长期处于不稳定状态。
二、关于制定我国《申诉法》的构想
   （一）申诉法的立法依据及指导思想
    宪法是我国的根本大法，是制定其他部门法律的基本依据。我国《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复……”这是我国宪法关于公民申诉权的基本依据。因此，宪法不仅是制定申诉法的合法依据，申诉法也必须以宪法关于申诉的规定精神作为其指导思想。
    党的十六届四中全会提出了“构建社会主义和谐社会”的目标，把“构建社会主义和谐社会”作为党的执政目标。构建社会主义和谐社会的重要思想为我们深人认识社会主义社会、建设社会主义法治国家提供了理论上的指导。申诉法是民主法治国家司法制度的重要组成部分，其完善与否涉及到法治国家对民众提出的裁判异议处理的科学化程度，关系到公平正义等法律价值的实现及民主法治事业的发展。
    社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。申诉是法治社会民众利益诉求的一种表现方式，而对申诉现象合法、合理的处理本身即体现了法治社会中法律对于社会秩序的维护作用。法治社会的一个重要特征是民众能够表达其合法的利益请求，并且这种利益请求能够为有关国家机关充分的重视。如果司法机关对当事人的申诉请求漠然置之，或粗暴拒绝，则无疑会影响到民众对司法权威性的认同以及法治程度的认可，从而加剧了当事人对司法的不信任感。这种不信任感汇集到一定程度，很有可能演变为群体性和经常性的上访，从而损害社会的和谐安定。因此，申诉法的基本原则、各项具体制度等都应该以构建社会主义和谐社会为指导，最终实现社会的安定团结。
   （二）申诉法的基本原则
    申诉法的基本原则是贯穿于申诉法的始终，是规则之规则，是一种高度概括的规则，是可以弥补法律漏洞，克服法律缺陷的规则。申诉法的基本原则有以下特征：第一，反映申诉法调整对象的本质和规律；第二，其效力贯穿于申诉法的全部领域；第三，申诉法原则不能是法的共同的基本原则。 我国申诉法应包括以下原则：
    1.实体正义原则。党的十七大报告提出要建立公正、高效、权威的社会主义司法制度，在公正、高效、权威这三个关键词中，公正是放在第一位的，这一排序明白无误地强调了公正是司法制度的首要价值。 申诉制度作为司法制度的一项重要的具体制度，必须把公正作为其价值取向。申诉法以实体正义作为其基本原则，恰恰是贯彻十七大报告中关于社会主义司法制度的精神所在。
    在司法实践中，当事人选择申诉的一个重要原因就是认为裁判不公正，其应有的权益未得到法律有效的保护，即实体正义未实现。当事人选择申诉而没有采取其他的手段，说明当事人对法院公平裁判有一个期待。因此，申诉法应当以其合理的程序设计保证当事人的权益能通过申诉这一渠道得到解决。只有这样，申诉法才能实现其解决社会争端、促进社会和谐这一重要使命。
    2.限制申诉原则。在充分保障当事人申诉权利的前提下，必须对申诉进行限制。这是因为：一方面，司法是社会公平正义的最后一道防线，如果不充分保障当事人的申诉权，不对当事人提供司法救济，公平正义无法实现，依法治国只能是空中楼阁，社会和谐难以实现。另一方面，一个真正的法治社会应该允许错误裁判存在，一个法治社会中的人应该具有以牺牲小我换取尊重法律、尊重法院裁判的精神。如果允许当事人无理由、无休止的申诉，法院裁判的权威就会遭到质疑，稳定的社会关系就无法得以确立，和谐社会也将必然无法实现。
    3. 依法定程序进行申诉活动原则。程序是进行某项活动的步骤、方式与方法，程序正义是实现实体正义的前提与保证。目前，我国申诉难问题的一个重要原因就是申诉非程序化。因此，在今后的立法和司法中，必须做到有程序法可依、有程序法必依。当事人提出申诉必须按照申诉法规定的程序进行，不得越级申诉和上访。
   （三）申诉法的主要内容
    1.申诉主体。我国申诉制度中关于民事、行政申诉主体的规定是合理的，而关于刑事申诉主体的规定是有一定缺陷的。为了能够有效保护申诉权的行使，又能限制不必要的申诉，实现申诉程序的规范化，刑事申诉主体应包括：(l)当事人及其法定代理人；(2)当事人死亡的，为其近亲属。同时还应当规定：当事人明确表示不申诉的，其近亲属不得提出申诉。附带指出，原被告人死亡的，可以提出有利于他的再审申请，但不能提出不利于他的再审申请。前者是为了保护原被告人的近亲属的利益，后者则是因为此时已失去了刑事追究的对象。
    2.申诉理由。申诉法应当根据三大诉讼法的特点，对三种类型的申诉案件的申诉理由作出具体的规定。这样既能切实解决申诉难问题，充分保障申诉人的申诉权利；又能从源头上杜绝非正当申诉现象，不再让不符合申诉条件的人无理地进行缠讼。
申诉理由主要包括原生效的裁判或决定在认定事实和适用法律上确有错误或者程序违法而导致实体裁判错误。修订后的《民事诉讼法》第179条对民事申诉理由作的规定很值得借鉴。具体说来，申诉理由主要有下列几种情况：
   （1）事实因素。具体包括：有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；当事人因客观原因不能自行收集，申请法院调查收集证据法院应当收集而没有收集，导致裁判错误的。
   （2）实体法因素。具体包括：原判决、裁定适用法律确有错误的；据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或变更的。
   （3）程序法因素。具体包括：管辖错误的；审判组织的组成不合法；应当回避的审判人员没有回避的；因不能归责于当事人或其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；违法剥夺当事人辩论权利的；未经传票传唤，缺席判决的；原判决、裁定遗漏或超过诉讼请求的。
   （4）其他因素。主要指审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等严重败德行为。
    3.申诉的管辖。申诉案件的管辖应当采用裁判决定权与复查权相分离原则。这种“分离”方式有以下三种：
    第一种是司法机关系统内上下级的分离。例如，对一审法院裁决生效后的申诉案件应当由上一级法院审查是否立案和重新处理。 第二种是本系统同级司法机关互相审查申诉案件应否立案复查或者重新处理。这对于相互促进、交流经验教训十分有益。它是对案件质量进行互相审查的另一种方式，工作量可以考虑基本平衡。 第三种是不同系统的司法机关的互查 ，特别是劳改机关对于罪犯的申诉进行初次审查，认为应当立案复查的，以正式公文《复查建议书》提请有关司法机关立案复查或者重新处理，律师事务所经过主管司法行政机关领导的批准，亦可以《法律意见书》形式，建议有关司法机关对申诉立案复查。
    笔者认为，第一种方式即司法机关系统内的上下级分离更适合我国国情，也更有利于同我们现有的申诉制度相衔接。为了能在充分保障当事人申诉权利与维护法院裁判之间取得平衡，申诉管辖可以考虑实行“两审终审，三审例外”制度。
    所谓“两审终审、三审例外”是指在我国诉讼制度中确立的两审终审原则外，当事人不服生效裁判而向上一级人民法院提出申诉，上一级人民法院审理申诉案件往往是突破了两审终审的原则，是一种实质上的三审终审制度。对于申诉案件，原则上一经三级法院审理，不得再行申诉。具体制度设计如下：（1）对基层人民法院作出的生效裁判不服的，当事人有权向中级人民法院申诉。申诉符合法定申诉理由的，应当受理；不符合申诉理由的，驳回申诉。对驳回申诉的案件，当事人有权向高级人民法院申诉。当事人对于中级人民法院审理的申诉案件的裁判结果仍然不服的，可以向高级人民法院上诉，高级人民法院的裁判为终审裁判，当事人不得再行申诉。（2）对中级人民法院作为一审法院作出的生效裁判不服的，当事人有权向高级人民法院申诉。申诉符合法定申诉理由的，应当受理；不符合申诉理由的，驳回申诉。对于驳回的申诉案件，当事人有权向最高人民法院申诉。当事人对于高级人民法院审理的申诉案件的裁判结果仍然不服的，可以向最高人民法院上诉，最高人民法院的裁判为终审裁判，当事人不得再行申诉。（3）对中级人民法院作为二审法院作出的生效裁判不服的，当事人有权向高级人民法院申诉。申诉符合法定申诉理由的，应当受理；不符合申诉理由的，驳回申诉。高级人民法院的裁判属于终审裁判，当事人不得申诉。（4）对高级人民法院作为一审或二审法院作出的生效裁判不服的，当事人有权向最高人民法院申诉。申诉符合法定申诉条件的，应当予以受理；申诉不符合法定申诉条件的，驳回申诉。最高人民法院的裁判属于终审裁判，当事人不得申诉。（5）最高人民法院作出的裁判为终审裁判，当事人不得申诉。(6) 申诉不停止原生效裁判的执行，但受理申诉的人民法院认为需要停止执行生效裁判的除外。
    根据上述关于申诉管辖的制度设计，一件案件经过三级法院审判，当事人不得再行申诉，但作为其例外，是否可以考虑：作为国家最高权力机关的全国人民代表大会或国家元首认为裁判在经过三级法院审理后仍有错误的，人民法院应当组织再审。
    当然，即使这样也不可能完全避免出现错误裁判的可能性。但是，一个法治社会必须能够容忍错误裁判。法律是不说话的法官，法官是会说话的法律。尊重并接受法官的裁判是认可司法权威的核心。而衡量我们的法治水平，衡量我们是否真的信仰法律而不是让它形同虚设，绝不意味着我们只接受我们认为正确的裁判。 正如海斯伯莱所言：“不可否认，某种案件可能引起某些人的不满，也可能引起大家的指责，认为判决是如何的错误。但偶然的牺牲，比起追求一个难以获得的抽象争议，其得失如何？”朱苏力教授也曾指出：“我们必须认识到法律和作为我们今天所追求之理想的法治或制度化的法律不是、也不可能是完美无缺的，它不能完全跟踪或满足我们的道德直觉。现代的、作为制度化的法律或法治，它只是也只能对社会的权利袋子和一种大致公正的配置，它不可能保证一切损害都得到绝对公正的赔偿，它所能实现的只是制度的公正，而不是、也从来不可能是‘无讼’或绝对地在每个案件中令各方面都满意的那种公正。”
    4.申诉期限。申诉权限应当同一定的申诉期限相联系。在法律规定的期限内，申诉者有权依照法定程序提出申诉；超过法定期限，一般就不得再行申诉，即使提出申诉，亦可不予受理或者径直通知驳回。如遇不可抗力耽误了期限，可适用时效中止制度的规定。
    民事诉讼法关于申诉时效的规定可以借鉴。申诉法中的申诉时效一般可规定为2年，特殊案件的申诉时效为3个月。申诉时效太短，不利于维护申诉者的合法权益；申诉时效太长，时过境迁之后有的证据湮灭了，给案件的复查带来一定的难度，不利于案件的复查工作。当然，由于三大诉讼法各有不同，申诉时效的规定不能完全相同。特别是刑事申诉，例如很多国家法律对无罪申诉有一个共同的规定，即对被判决的人有利的申诉没有时效限制。总之，我们在制定申诉法的时候，既要考虑到三大申诉制度的普遍性，也要考虑到民事、刑事、行政申诉案件的特殊性，只有这样，才能更加接近于自然正义。
    司法机关复查和处理申诉案件，应本着及时、妥善的原则，合理地规定期限。这样既能促进司法机关依法办案，增强司法人员责任感；又能克服那种“及时处理申诉无功，拖延处理申诉无过”的办案作风。申诉案件的复查和处理期限，可根据不同的情况作出具体规定。一般来说，立案前的审查应有3个月时间，即3个月内答复申诉者是否立案受理；符合立案条件或再审的，应当在6个月内作出处理决定，重大、疑难复杂的案件，处理期限最长不得超过1年。
    5.审查程序。审查程序是解决申诉难的重要方面，它包括登记收案、全面审查、制作审查报告和最终评议四个步骤。（1）登记收案。受理申诉的机关对申诉申请应当登记，然后进行程序性审查。对符合形式要件的，应当立卷受理；否则不予受理，对于不予受理的，应当说明理由，并通知申请人。（2）全面审查。主要包括事实、情节、主要证据、定性、量刑及程序、法律手续等实质方面的审查。方式首先是调阅全部案卷，必要时要询问、讯问当事人，有条件的，还可以组织举行听证会。（3）制作审查报告。全面审查后，应制作审查报告后评议。报告应包括：申请人等的基本情况；原一审、二审判决、裁定认定的事实及判决、裁定的结果；申请人的申请要求及理由；审查后认定的事实；认定原判决、裁定存在的问题及其它需要说明的问题；对本案的处理意见及理由等。（4）最终评议。评议小组根据事实与法律作出处理意见，并按规定报告有关负责人审核后，决定是否提起再审。
    7. 申诉的监督。申诉的监督分为司法机关的监督和非司法机关的监督。司法机关的监督包括上级法院对下级法院的内部监督以及检察院对法院的外部监督。非司法机关的监督主要指除司法机关以外的其他国家机关、人民团体以及媒体的监督。
    司法机关对申诉的监督是指具有法定理由的申诉人对不予受理或被驳回的申诉案件，在法定期限内，可以直接向有管辖权的上一级法院或向有监督权的检察院提出申诉，上一级法院和检察院应当依法履行监督职责。
    法院系统的内部监督在前面关于申诉案件的管辖权中已作阐述。由于法院依法独立行使审判权，在申诉案件的立案、复查、再审中起着主导作用，人民法院应当按照申诉法的规定受理案件并依法进行监督。完善法院内部的监督机制，不仅有利于贯彻我国实事求是、有错必究的方针，而且有利于维护法律的权威，真正让司法成为权利救济的最后一道防线。
    我国宪法以及人民检察院组织法明确规定，人民检察院是我国的法律监督机关。虽然学界以及实务界对此有不同的认识，但在宪法未修订前，人民检察院应当有权对人民法院的刑事诉讼、民事审判活动和行政诉讼进行监督。相信随着法制的日益完善，检察机关的法律监督功能将会弱化。根据三大诉讼法的现行规定，目前人民检察院对刑事案件的申诉与民事案件、行政案件的申诉，应当采用不同的方式进行处理。在刑事案件申诉中，对属于检察机关提起公诉的案件，当事人及其近亲属提出申诉的，检察机关经审查认为原生效裁判确有错误，检察机关可以提出抗诉；在民事申诉案件中，由于民事诉讼当事人之间地位平等，人民法院居中裁判，人民检察院只能对民事审判活动进行监督，因此，当事人不服人民法院生效裁判，向检察机关申诉，因该案之诉非检察机关提起，即使该案符合再审条件，检察机关也不能以抗诉的方式提出，而应以建议书或决定书的形式向法院提出，由人民法院进行再审；在行政诉讼案件中，同样由于诉讼非检察机关提起，检察机关认为原生效裁判确有错误，需要再审的，应当采用决定书或建议书的形式提出，由人民法院进行再审。同时人民检察院不出席再审法庭。因此，人民检察院对民事和行政申诉案件的审查应当是形式上的审查，即人民检察院可以建议人民法院进行再审，但不干预人民法院的民事、行政审判权。此外，人民检察院的监督应当按照申诉法中的申诉期限、申诉管辖等程序进行。
    非司法机关的监督中主要谈谈新闻媒体的监督问题。新闻媒体虽然没有具体处理申诉案件的权力，由于媒体具有传播作用，一个案件如果被媒体不实或夸大披露，容易引起社会的不良反应，造成社会混乱。因此，在申诉法中应该限制新闻媒体对法院司法审判的负面报道。未经终局裁判，媒体不得对申诉案件进行报道。这是因为司法裁判本身是一个严谨的过程，没有参与一个完整的庭审，没有认真去审阅每一份证据，就形而上学地推翻法官对事实认定的心证，应当是一件十分危险也是很荒谬的事情，这就如同让一个不了解病情的医生去进行手术。 。
    总之，在申诉法的立法上，我们应加强法院内部的自我监督，建立健全检察院的形式审查制度，限制非司法机关对司法裁判的干涉，在维护法院裁判权威的同时最大限度地维护申诉人的合法权益。
结语
    制定申诉法是实现程序正义的必然要求。申诉法对解决申诉难、非正当申诉以及规范申诉程序有着重要的意义。但是，我们也必须清楚地认识到：第一，法律只有得到充分实行才能实现其立法目的。美国法学家庞德曾说过：“法律的生命在于实行。”得不到实行的法律就如一纸空文，它不仅对法治没有积极的意义，相反，它还破坏了法律的权威，甚至在消灭着民众法治意识。因此，申诉法要发挥其应有的功效，必须得到充分的实行。第二，任何一部法律都是在一定的社会环境（特别是法治环境）之下的法律，同一部法律在不同的社会环境（特别是法治环境）下实施的效果是不同的。因此，申诉法要实现其立法目的，必须有良好的法治环境（如民众法律素养、道德水准）以及相关配套的法律制度（如司法的独立性制度）的支持。
    随着全面建设小康社会目标的提出，我国民主法治进程加快，民主、法治和权利观念深入民心，社会主义社会的法治环境更加和谐，各项法律制度更加完备，申诉法必将成为民众的一种诉求，同时，申诉法也将成为构建社会主义和谐社会的重要的法律保障。

作者 毕守国